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《广州日报》:广州市地方性法规是这样炼成的

作者:宣言采编发表日期:2019-01-22 10:48:00

 来源:广州人大网

2019-01-22,《广州市停车场条例》将生效施行。该条例从酝酿、起草到审议、出台整整历时10年,充分体现了立法工作之艰辛、态度之谨慎。 

近年来,广州市人大常委会聚焦改革发展难点,广泛征询各方意见,问需于民、问计于民、问效于民,审议通过了一批地方性法规,包括非机动车和摩托车管理规定、停车场条例、生活垃圾分类管理条例、社会工作服务条例等。这些法规均引起社会各界的热切关注,成为以“良法”引领“善治”的生动广州实践。 

进入改革开放40周年,法治建设护航新时代改革开放新征程。广州市人大坚持科学立法、民主立法、依法立法,把法规的“定”和改革的“变”有机结合起来,为改革开放提供更加有力的法治支持和保障。 

2016年至今市人大常委会制定、修改的法规 

2016年至今,市人大常委会共制定7件法规(其中已生效施行的5件),修改3件法规(都已生效)。 

2019-01-22,对《广州市邮政管理条例》进行修正,进一步加强邮政建设和管理,促进我市邮政事业的发展; 

2019-01-22,对《广州市地方性法规制定办法》进行修正,深入贯彻落实十八届四中全会决定和修改后的立法法,强化人大主导作用、完善立法机制、推进科学立法和民主立法; 

2019-01-22,审议通过《广州市依法行政条例》,作为全国首部对依法行政有关问题作出全面系统规定的地方性法规,对推动法治政府建设具有重要意义; 

2019-01-22,对《广州市生态公益林条例》进行修订,加大生态环境保护力度; 

2019-01-22,审议通过《广州市非机动车和摩托车管理规定》,为营造干净整洁平安有序的城市环境提供法律依据; 

2019-01-22,审议通过《广州市博物馆规定》,多措并举为博物馆发展保驾护航,全力打造世界文化名城; 

2019-01-22,审议通过《广州市湿地保护规定》,巩固、扩大广州湿地保护的成果,为建设具有岭南特色的湿地生态城市提供有力法治保障; 

2019-01-22,审议通过《广州市停车场条例》,着力解决人民群众反映强烈的停车难、停车贵和停车乱的问题; 

2019-01-22还审议通过《广州市生活垃圾分类管理条例》,构建统一完整、协同高效的生活垃圾分类处理全过程运行系统; 

2019-01-22,审议通过《广州市社会工作服务条例》,推动市场化、专业化的社会工作服务发展,不断提升人民群众的幸福感、获得感。 

立法项目 人民有所呼  立法有所应 

市人大常委会始终坚持通过网络、立法官方微博、立法官方微信、报刊以及举办羊城论坛等方式,向社会广泛征集立法建议项目,要立什么法由市民提建议。 

2016年元旦,全面二孩政策正式落地,千家万户在忙碌与期待中迎来了“二宝”的降生,也相应掀起了“二孩潮”。第二年,广州有23.5万名“二宝”呱呱诞生,平均每10个新生儿就有6个是二孩。可以预计,政策实施4年后,学前教育的缺口将达到峰值,对广州的幼儿教育管理体制提出了严峻的挑战。 

“我们必须具备超前意识、提前规划,及时更新一些不合时宜、相对滞后的条文规定,”广州市人大代表叶雪文说,《广州市幼儿教育管理规定》是1997年起施行的,衡量当下形势,在学前教育现代化、师资保障、规范政府责任等方面,均存在不足,建议加快推进幼儿教育立法。 

针对“二孩时代”幼儿教育规范管理的迫切需求,市人大常委会积极回应人民群众对美好生活的向往,经过立项论证审查,最终将修订该规定列入了2018年度立法计划的预备项目。    

事实上,市人大代表建议被采纳列入到立法计划的情况很普遍。据不完全统计,2016年至今,已有7件代表建议被列入立法计划,如建议科学治理广州电动车、对市生态保护补偿予以立法、修改实施工会法办法等等,体现了代表们参与立法实践的广度和深度逐步增强。     

这与市人大常委会把办理好人大代表提出的议案、建议与立法工作紧密结合密不可分。此外,市人大常委会还在立项、调研、座谈、审议、立法后评估等多个立法环节,邀请人大代表参与其中,发挥人大代表在地方立法中的作用。 

从更深层次的角度而言,人大及其常委会受人民委托行使立法权,理应做到人民有所呼、立法有所应。市人大常委会始终坚持通过网络、立法官方微博、立法官方微信、报刊以及举办羊城论坛等方式,向社会广泛征集立法建议项目,要立什么法由市民提建议。 

对市民提出的建议项目,市人大常委会通过召开征求意见座谈会的方式,逐一进行论证,将符合条件的纳入年度立法计划并向社会公布。据了解,市人大常委会制定出台《广州市募捐条例》,就是采纳市民提出的立法建议的成果。该条例的制定,还为之后国家慈善法的出台提供了广州经验和智慧,贡献了广州力量。 

在向社会各界征求建议项目的同时,市人大常委会还充分发挥在法规立项中的主导作用,针对社会反映的突出问题,主动提出立法项目,以法治破解社会顽疾。如2017年制定的博物馆规定、湿地保护规定和生活垃圾分类管理条例,就是由市人大常委会主动立项,将其列入年度立法计划并制定。 

立法工作“接地气” 网上立法听证会引千万点击量 

30多年的立法实践中,广州在全国率先开展网络民主立法,不仅在全国首开网上立法听证先河,还在全国人大系统首设立法官方微博和立法官方微信。 

改革与法治,如鸟之两翼、车之两轮。每一项改革,都产生于人民对经济社会发展的需求,而人民群众对立法的期盼也很实在,管用不管用?能不能解决实际问题?为此,市人大及其常委会认真听取和反映人民群众对立法的意见和要求,制定的每一部法规都切中群众最关切、最现实的要害问题。 

2019-01-22至4日,一场点击量超过1508万次的网上立法听证会引起了社会热议。正在制定的《广州市停车场条例》牵动人心,住宅停车收费怎么定?实行政府指导价还是市场调节价?1454条评论如雪片般飞来,近20万网友在线观看了现场辩论环节,其中以实行政府指导价的呼声最高。 

但是,定价机制是国家价格改革的重要内容,国家发改委对市场机制的改革方向是明确的。市人大常委会既严格遵循国家发改委的决定,又高度重视市民群众的意见,及时组织开展调研论证,最终在条例第八条中规定住宅停车场实行市场调节价,但也为实行政府指导价预留了空间。 

召开网上立法听证会,是互联网时代扩大公众有效参与的重要途径。在30多年的立法实践中,广州在全国率先开展网络民主立法,不仅在全国首开网上立法听证先河,还在全国人大系统首设立法官方微博和立法官方微信。 

打开“@广州人大立法”官方微博,近年每制定一部法规,都会公开法规草案向社会公开征求意见。在制定社会工作服务条例的过程中,立法官方微博、微信涌进了2000余条评论,接收了来信和电子邮件将近1000封,130多名网友在大洋网上提问,对于收集到的意见,市人大常委会都逐条进行了讨论和研究,合理的均予以采纳。 

这可谓是“开门立法”的真实践。地方立法与地方发展、改革创新、民众利益息息相关,“开门立法”令立法工作更“接地气”。 

2019-01-22,广州市首批两个社区立法联络站揭牌。在越秀区梅花村街共和西社区和光塔街杏花巷社区,两个立法联络站一头连着省、市人大常委会,一头连着基层群众,将最原汁原味的民意“直输”到立法进程中去。下一步,社区立法联络站将遍布广州的大街小巷,构建“立法民意直通车”体系。党的十八届四中全会决定对开展立法协商工作提出了要求,市人大常委会健全了立法协商制度,近年来先后就湿地保护规定、社会工作服务条例等法规草案与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、相关人民团体和社会组织等进行了立法协商。在湿地保护规定的立法协商座谈会上,有民主党派提出,编制湿地保护规划要与海绵城市专项规划相衔接,后来法规采纳了这一意见。 

立法质量“上台阶” 巧借法学“最强大脑”提意见 

党的十八大以来,特别是党的十八届四中全会以来,市人大常委会在原有科学立法、民主立法制度的基础上,创新性地建立健全了立法顾问论证、基层立法联系点、立法调研、立法协调、立法协商、统一审议、表决前评估、重要条款单独表决等多项制度机制。 

立法质量是地方性法规的生命线,而科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。为此,市人大常委会把提升立法的科学化、民主化水平作为重点,让立法质量“上台阶”,努力擦亮地方立法的广州品牌。 

2017年9月,《广州市博物馆规定》正式颁布。制定全国唯一一部规范博物馆建设和管理的地方性专项法规,既要大胆探索也要稳妥审慎,此时可以借助法学专家的力量。市人大常委会早在上世纪90年代就建立了立法顾问论证制度,近年来进一步强化相关制度,推动立法质量的不断提高。 

在制定博物馆规定过程中,有立法顾问提出草案存在可操作性不强的问题,部分规定太原则、太抽象,应当增加刚性制度措施,可具体到博物馆选址建设、登记备案、藏品征集和管理等。市人大常委会采纳了这一意见,对草案做了相应修改,大大提升了法规的实效性和可操作性。 

透过这一例证,市人大常委会为制定“良法”,扎实调研、深入论证、攻坚克难是必经的过程,由此不断贴近客观规律和广州经济社会发展实际,使法规真正做到科学、有效、管用。 

“五类车”乱象一直是“城市顽疾”,在制定非机动车和摩托车管理规定的过程中,市人大常委会马不停蹄地深入基层走访、调研—— 

在市公安局交警支队,一组数据显示,近年全市交通事故数量逐年下降,而“五类车”的交通事故不减反增。执法中面临的主要问题之一就是现有法律依据不足,国家和省的法律法规对非机动车只有原则性、基础性的规定,对诸多具体问题没有涉及。 

在市残联,工作人员和群众代表纷纷反映,以前法律法规对残疾人机动轮椅车的管理规定并不明确,一些残疾人从事非法营运也是迫于生活压力,需要做好他们的再就业帮扶工作。  

市人大常委会的工作人员还对改装“五类车”的实体店铺等进行了暗访。这些店铺已经形成了产业“一条龙”,非机动车后座都加了超宽的木板铁架用来装货,在狭窄的路面上行走险象环生。切断非法拼改装窝点的“链条”,是整治“五类车”乱象的“杀手锏”。 

架设起与基层干部群众的联系桥梁,第一手材料源源不断从各方面汇集而成,法规的框架逐步浮出水面,一系列有效管用的制度措施逐步建立起来。2019-01-22《广州市非机动车和摩托车管理规定》正式实施,大半年过去,“五类车”整治有法可依,无序行驶现象逐步减少。 

可以说,法律的生命在于实施,立法必须充分考虑可操作性。市人大常委会重视真正需要解决的问题,在制定一些“难啃”的地方性法规时,比如非机动车和摩托车管理规定和生活垃圾分类管理条例等等,注重以立法的形式将各方的责任明确并固定下来,避免立法成为一纸空文。 

广州一直在垃圾分类立法方面先行先试。2011年出台全国首部垃圾分类政府规章《广州市生活垃圾分类管理暂行规定》,2015年颁布实施《广州市生活垃圾分类管理规定》。2017年12月,市人大常委会审议通过了地方性法规《广州市生活垃圾分类管理条例》,并在今年7月1日正式施行。 

针对不少居民反映的“环卫部门运输时混收混装挫伤垃圾分类积极性”的问题,市人大常委会并不回避矛盾,经过专题调研和论证后,在法规中列明对已经分类投放的生活垃圾,要分类收集、运输、处置,并对混合收集、运输、处置设定了法律责任。 

党的十八大以来,特别是党的十八届四中全会以来,市人大常委会在原有科学立法、民主立法制度的基础上,创新性地建立健全了立法顾问论证、基层立法联系点、立法调研、立法协调、立法协商、统一审议、表决前评估、重要条款单独表决等多项制度机制。此外,市人大常委会还主动适应数字时代的新要求,运用大数据和现代信息技术,开发了智慧立法管理系统。系统包括立法流程、立法计划、文本范本、智能搜索、文本比对、立法咨询、档案库、法规库、专家库等九大功能和模块,实现了立法全流程动态监控、立法信息共享和立法工作的协同。目前系统已正式上线运行,将有助于大幅度提高立法工作效率和质量,推动立法工作迈上新台阶。 

法规实施“抓痛点” 监督实施效果有实招 

2018年,广州市人大常委会的立法工作不断向改革深水区挺进,面对市民群众关注的“热点”“痛点”,以及广州市经济社会发展的“堵点”“盲点”,坚持科学立法、民主立法、依法立法,形成了科学、合理、完备的立法工作程序和制度,啃下了一块块地方立法的“硬骨头”,开辟出了一条极具广州特色的地方立法之路。 

制定法规的过程需不断“抓痛点”,但如果法规实施“不痛不痒”,法律的权威性将大打折扣。如何保障法规“落地”后从纸面走向生活,让人大监督有“钢牙利齿”,成为近两年来市人大常委会着力攻克的新“难关”。 

长期以来,市人大常委会通过执法检查、立法后评估等方式监督法规的实施,但相对全市现行有效的87件地方性法规而言,监督的力度有所不足。 

市人大常委会制定出台的部分地方性法规,公布施行后配套的实施细则迟迟没有出台,相关执法机构也未能及时对违法行为进行处罚,导致法规实施效果大打折扣。 

因此,为实现立法预期目的,2016年12月,市人大常委会制定出台了《广州市人民代表大会常务委员会监督地方性法规实施办法》,将地方性法规实施效果纳入常态化监督范畴。办法创新性地建立了听取法规实施准备情况、听取和审议法规实施情况专项工作报告、法规实施突出问题制度汇报等三项制度。 

广州市人大常委会法工委主任邓成明表示,法规实施“前中后”的全过程监督体系建立起来,为增强监督实效,不断提升法规实施效果打下了良好基础。 

流溪河是唯一一条全流域都在广州市境内的河流,也是我市重要的饮用水水源保护区。为加强流溪河流域水环境保护和水资源管理,市人大常委会于2014年制定出台了《广州市流溪河流域保护条例》。为打好水环境治理的“攻坚战”,保护好流溪河,市人大常委会于2017年9月首次采取听取和审议市政府关于法规实施情况专项工作报告的方式,开展法规实施监督检查。在听取和审议专项工作报告的过程中,市人大常委会逐条对照法规的任务要求、责任主体,提出了法规实施存在的问题和意见。会后,市政府根据常委会的审议意见,向市人大常委会提交了研究处理情况的报告,明确提出了整改方案。如今,流溪河流域的水质已呈现总体好转的趋势。 

2018年,广州市人大常委会的立法工作不断向改革深水区挺进,面对市民群众关注的“热点”“痛点”,以及广州市经济社会发展的“堵点”“盲点”,坚持科学立法、民主立法、依法立法,形成了科学、合理、完备的立法工作程序和制度,啃下了一块块地方立法的“硬骨头”,开辟出了一条极具广州特色的地方立法之路。 

 

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